Presseaussendung vom: 08.10.2019

Sozialhilfe neu Ausführungsgesetz des Landes lässt Fragen offen

Mit dem Ausführungsgesetz des Landes Oberösterreich für das von der letzten Bundesregierung erlassene Sozialhilfe-Grundsatzgesetz sollten viele offene Fragen für die praktische Umsetzbarkeit geklärt werden. Das Land Oberösterreich geht jedoch den Weg des geringsten Widerstands und verlagert eine Vielzahl offener Fragen auf die Ebene des Magistrats Linz als Bezirksverwaltungsbehörde. Eine detaillierte Ausführungsgesetzgebung findet nicht statt. Der Gesetzesentwurf übernimmt in weiten Bereichen wörtlich die Regelungen des Bundesgesetzes, wobei teilweise einfach die Formulierung „Die Landesgesetzgebung hat sicherzustellen“ durch die Formulierung „Die Behörde hat sicherzustellen“ ersetzt wurde.

„Insgesamt erscheint der aktuelle Gesetzesentwurf unausgegoren und stellt die Stadt Linz als für die Umsetzung zuständige Behörde vor schwer lösbare Aufgaben“, stellen Bürgermeister Klaus Luger und Sozialreferentin Vizebürgermeisterin Karin Hörzing fest. „Vor allem die Bestimmungen zur fünfjährigen Wartefrist sowie zu den sprachlichen und beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen lassen viele Fragen zur konkreten Umsetzbarkeit offen. Das entspricht nicht den Anforderungen, die ein Ausführungsgesetz erfüllen muss“, so Bürgermeister Luger, der sich endlich eine Entbürokratisierung anstelle einer „Verbürokratisierung“ wünscht.

Mit dem neuen Sozialhilfe-Grundsatzgesetz wurde zudem ein Gesetz vorgelegt, das den Verwaltungsaufwand der Städte und Gemeinden stark steigen lässt. Gleichzeitig ist davon auszugehen, dass es aufgrund von Kompetenzübertragungen auf die Bezirksebene und vermehrter Kontrollaufgaben zu einem finanziellen Mehraufwand kommt.

„Das Bundesgesetz wurde in einer Schnellschuss-Aktion erlassen, ohne die Länder und zuständigen Bezirksverwaltungsbehörden mit einzubeziehen. Es sieht nun danach aus, als würde die inhaltliche Unausgegorenheit des Bundesgesetzes 1:1 von der Landesgesetzgebung übernommen. Das Problem wird damit auf die Bezirksverwaltungsbehörden abgewälzt“, zeigt sich Bürgermeister Luger verärgert. „Ich appelliere an das Land Oberösterreich, einen Dialog in aller Ruhe darüber zu führen, wie die Ausgestaltung der Sozialhilfe neu in Oberösterreich gut funktionieren kann und wie die offenen Fragen gemeinsam beantwortet werden können“, so Vizebürgermeisterin Hörzing.

Ein unausgegorener Gesetzesentwurf, Beispiel 1:
Bestimmungen zur fünfjährigen Wartefrist
Niederösterreich wäre Vorbild

Gesetzestext:

(1) Leistungen der Sozialhilfe sind unbeschadet zwingender völkerrechtlicher oder unionsrechtlicher Verpflichtungen ausschließlich österreichischen Staatsbürgerinnen bzw. Staatsbürgern und Asylberechtigten, im Übrigen nur dauerhaft niedergelassenen Fremden zu gewähren, die sich seit mindestens fünf Jahren dauerhaft, tatsächlich und rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalten.

 (4) Vor Ablauf der im Abs. 1 genannten Frist sind aufenthaltsberechtigte EU-/EWR-Bürgerinnen bzw. -Bürger, Schweizer Bürgerinnen bzw. Bürger und Drittstaatsangehörige österreichischen Staatsbürgerinnen bzw. Staatsbürgern nur insoweit gleichgestellt, als eine Gewährung von Leistungen der Sozialhilfe auf Grund völkerrechtlicher oder unionsrechtlicher Vorschriften zwingend geboten ist und dies im Einzelfall nach Anhörung der zuständigen Fremdenbehörde festgestellt wurde.

Erläuterungen zum Gesetzestext:

Fremde, die sich noch nicht seit fünf Jahren dauerhaft, tatsächlich und rechtmäßig in Österreich aufhalten, sind österreichischen Staatsbürgerinnen bzw. -bürgern nur insoweit gleichgestellt, als zwingende völkerrechtliche oder unionsrechtliche Verpflichtungen vorliegen (Abs. 4). Diese können sich etwa aus der Unionsbürger-Richtlinie 2004/38/EG oder der Freizügigkeits-Verordnung 492/2011/EU ergeben. Da die unionsrechtlichen Begünstigungen im Allgemeinen nicht auf Grundlage eines zuvor erteilten Aufenthaltstitels bzw. einer ausgestellten Bescheinigung bestimmt werden können, ist die Gewährung von Leistungen der Sozialhilfe an diese Personengruppe nach Maßgabe der Kriterien der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im Rahmen einer Einzelfallprüfung zu bestimmen. Diese Einzelfallprüfung verfolgt nicht den Zweck, die Berechtigung des Aufenthalts, sondern allein die innerstaatliche Verpflichtung zur Gewährung von Leistungen der Sozialhilfe vor Ablauf der fünfjährigen Wartefrist zu prüfen. Die Prüfungszuständigkeit für Leistungen der Sozialhilfe obliegt ungeachtet der Anhörung der zuständigen Fremdenbehörde (§ 3 NAG) weiterhin der jeweiligen Sozialbehörde.

Ein konkretes Beispiel für die Unklarheit des Gesetzes sind die oben dargestellten Bestimmungen betreffend die fünfjährige Wartefrist. „Weder der Bundes- noch der Landesgesetzgeber haben sich die Mühe gemacht, auf Basis der zwingenden völkerrechtlichen oder unionsrechtlichen Verpflichtungen den anspruchsberechtigten Personenkreis genauer zu definieren. Dieses wird stattdessen den Vollzugsbehörden überantwortet“, kritisiert Hörzing. Der pauschale Verweis auf völkerrechtliche und unionsrechtliche Vorschriften sowie auf die Judikatur des EuGH überfordert allerdings die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verwaltung und ist auch nicht deren Aufgabe.

„Der Verwaltung wird etwas umgehängt, was sie in der Praxis nicht leisten kann, weil sich der Gesetzgeber die Mühe nicht machen will“, kritisiert Vizebürgermeisterin Hörzing. „Es würde bedeuten, dass die Beschäftigten der Stadt Linz alle möglichen völkerrechtlichen Verträge prüfen müssen. Wer welchen Anspruch hat, muss im Gesetz geregelt werden und darf nicht auf die Magistrate abgeschoben werden“, so Hörzing weiter.

Die Schwierigkeit der Berücksichtigung und Integration des EU-Rechts zeigt sich aktuell auch am Vollzug der Wohnbeihilfe durch das Land Oberösterreich. Hier wurde bereits in mehreren Urteilen festgestellt, dass beim Vollzug EU-Richtlinien nicht ausreichend beachtet wurden.

„Der Landesgesetzgeber wäre hier aufgerufen, eine Reparatur des Bundesgesetzes zu veranlassen“, betont Bürgermeister Luger. „Das Gesetz ist für die Antragsstellenden wie auch die Behörde völlig intransparent“, so Luger weiter.

Dass Klarstellungen auf Landesebene durchaus möglich wären, zeigt das bereits beschlossene niederösterreichische Sozialhilfe-Ausführungsgesetz: In diesem wird klargestellt, dass Staatsangehörige eines anderen Vertragsstaates des Europäischen Wirtschaftsraums oder der Schweiz sowie deren Familienangehörige während der ersten drei Monate ihres Aufenthalts im Inland und auch danach, wenn ihnen in den genannten Fällen keine Arbeitnehmer- oder Selbständigeneigenschaft zukommt, sowie Personen während ihres sichtvermerksfreien oder sichtvermerkspflichtigen Aufenthaltes im Inland, keinen Anspruch auf Leistungen der Sozialhilfe des Landes haben. Derartige Regelungen finden sich auch im deutschen Sozialgesetzbuch und wurden dort vom EuGH als EU-konform beurteilt. „Eine gleichartige Regelung ist auch für die Vollzugsbehörden in Oberösterreich dringend erforderlich“, so Bürgermeister Luger und Vizebürgermeisterin Hörzing.

Ein unausgegorener Gesetzesentwurf, Beispiel 2:
Gefahr der Kinderarmut

Bei Angehörigen von ÖsterreicherInnen ohne österreichische Staatsbürgerschaft, die sich weniger als fünf Jahre in Österreich aufhalten, darunter fallen auch Kinder von ÖsterreicherInnen, die auf Grund ihres Alters die fünfjährige Frist gar nicht erfüllen können, kann es aufgrund der Wartefrist zu untragbaren Härten kommen. Die Wartefrist bei Kindern, die hier geboren und ab dem ersten Tag legal aufhalten, ist auch verfassungsrechtlich bedenklich.

Die zusätzlich vorgesehenen Kürzungen für Kinder in Mehrkinderfamilien bedingen in der Folge eine Armutsgefährdung von Mehrkindfamilien. Die massive Degression ist zudem verfassungsrechtlich bedenklich, da diese dazu geeignet ist, ab einer bestimmten Haushaltsgröße das Ziel der Vermeidung und Bekämpfung von sozialen Notlagen bei hilfsbedürftigen Personen zu verfehlen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb mit steigender Kinderzahl der Lebensbedarf und die Bedürfnisse eines Kindes derart massiv abnehmen sollen.

Darüber hinaus ist die Benachteiligung von Kindern in aufrechter Partnerschaft gegenüber Kindern von AlleinerzieherInnen sachlich schwer zu rechtfertigen und somit ebenfalls verfassungsrechtlich bedenklich. Beispielsweise erhält eine Alleinerzieherin mit drei Kindern 169 Prozent, zwei Erwachsene erhalten mit drei Kindern lediglich 185 Prozent. Das bedeutet, dass der zweite Erwachsene rechnerisch mit nur 16 Prozent auskommen muss, obwohl ihm formal 70 Prozent zustehen würden, wenn die Kinder gleich viel erhalten sollen, wie bei einer Alleinerzieherin. Diese Differenzierung schafft einen Anreiz für einen getrennten Wohnsitz, was mittelbar wiederum die Kosten erhöht, da zwei getrenntlebende Erwachsene mit drei Kindern insgesamt 269 Prozent (gegenüber 185 Prozent in einem Haushalt) erhalten. Ein derartiger Trend zu „Scheinhaushalten“ ist in einigen Städten bereits erkennbar und wird durch die neuen Bestimmungen noch weiter gefördert.

Ein unausgegorener Gesetzesentwurf, Beispiel 3:
Rechtsanspruch auf sprach- und berufsqualifizierende Sachleistungen
Land drückt sich vor Verantwortung  

Der im Gesetz vorgesehene Rechtsanspruch auf sprach- und berufsqualifizierende Sachleistungen wird die Sozialhilfebehörden in der Praxis vor große Probleme stellen. Die im Entwurf vorgesehene Bestimmung bedeutet, dass die Magistrate als Bezirksverwaltungsbehörden auch dementsprechende Kurse anbieten und die Kosten für diese Kurse tragen müssen.

Dabei ist es irrelevant, ob diese Kurse in der Praxis überhaupt am Markt verfügbar sind. Die Behörde muss jedenfalls kürzen und wohl gleichzeitig über den (abstrakten) Anspruch auf Ersatzleistung im Ausmaß von mindestens 35% absprechen. Der Anspruch auf Sachleistung richtet sich dann gegen die Stadt Linz.  

Sofern bereits ausreichende Sprachkenntnisse bestehen, entsteht ein Anspruch auf geeignete berufsqualifizierende Sachleistungen, die jeweils eine Überwindung der eingeschränkten Vermittelbarkeit bezwecken. Diese Bestimmungen sind in der Praxis nicht vollziehbar. Der Gesetzesentwurf regelt nicht, wie schnell und wie oft der Kurs angeboten werden muss. Die Stadt Linz würde eine Art Kursmanagement benötigen, um dies administrieren zu können. Die Frage, wie die Behörde vorzugehen hat, wenn kein Kurs verfügbar ist, wird durch das Gesetz nicht beantwortet.

Bei den Kürzungen der Deutsch-Kurse ortet Bürgermeister Luger zudem eine Lastenverschiebung vom Bund hin zu den Gemeinden und Städten. „Nach der alten Rechtslage ist der Bundesminister für Arbeit dafür zuständig, für die Zielgruppe der arbeitsfähigen Asylberechtigten und subsidiär Schutzberechtigten ab dem vollendeten 15. Lebensjahr Deutschkursmaßnahmen auf dem Sprachniveau A2 zur Verfügung zu stellen. Dieser Passus fehlt in der neuen Fassung vollständig“, so Luger. Es ist daher davon auszugehen, dass die Kosten für die Kurse – wie auch die Vermittlung und Organisation – künftig auf den Schultern der Magistrate lasten. Es werden sowohl die Kosten als auch der bürokratische Aufwand zu den Magistraten als Bezirksverwaltungsbehörden verschoben. 

Alleine in Linz befinden sich aktuell pro Monat ca. 1000 Personen in der BMS, die volljährig sind und das Regelpensionsalter noch nicht erreicht haben, keine Kinderbetreuungspflichten haben und nicht österreichische oder deutsche Staatsbürger sind. Vermutlich werden daher für etwa 500 bis 800 Personen zuerst Sprachkurse und dann sonstige Kurse zur Verfügung gestellt werden müssen. Diese Bestimmung erzeugt einen enormen bürokratischen Aufwand sowie eine Rechtsunsicherheit für den Vollzug.

Der Auftrag des Bundesgesetzes richtet sich an die Landesgesetzgebung. Es ist nicht zwingend erforderlich die Verantwortung für diese Sachleistungen den regionalen Trägern zu überantworten. „Die Zuständigkeit, Kurse anzubieten, sollte dem Land übertragen werden. Hier sollte das Land Oberösterreich, das ohnehin mit dem Referat Integration Deutschkurse anbietet und auch für die Grundversorgung von Fremden zuständig ist, überregional Kurse, allenfalls in Zusammenarbeit mit dem Arbeitsmarktservice, anbieten“, fordert Bürgermeister Luger.

Sollte die eigentliche Zuständigkeit für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen, so wie aktuell vorgesehen, nicht beim AMS bleiben, so ist es unbedingt notwendig, dass der Gesetzgeber die genaue Bezeichnung der gewünschten Ausbildung festlegt und eine genaue Trennlinie zu den vom AMS aufgetragenen Maßnahmen einzieht.

In der Praxis werden dennoch manche Personen trotz umfassender Qualifizierung nicht am Arbeitsmarkt Fuß fassen können. „Das Gesetz lässt völlig offen, welche Maßnahmen in so einem Fall zu treffen sind. Sind beispielsweise Dauerqualifizierungsmaßnahmen vorgesehen? Wer entscheidet, welche Ausbildungen sinnvoll und hilfreich sind?“, so Hörzing. „Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stadt Linz verfügen keinesfalls über das notwendige Know-how“, betont die Sozialreferentin.

Ein unausgegorener Gesetzesentwurf, Beispiel 4:
Prüfung der widmungsgemäßen bzw. zweckwidrigen Verwendung

Durch die in §18 und §19 vorgesehen Überprüfung der „widmungskonformen Verwendung“ der Sozialhilfe, wie es der Begutachtungsentwurf vorsieht, lässt viele Fragen offen. Darüber hinaus stellt sich die Frage, was eine widmungsgemäße Verwendung darstellt. Die Beantwortung dieser Frage ist stark von subjektiven Wertungsmaßstäben geprägt. Eine zumindest beispielhafte Aufzählung, bei welchen Ausgaben bzw. bei welcher Ausgabenhöhe es sich um „nicht widmungskonforme Ausgaben“ handelt, ist absolut notwendig.

Finanzielle Auswirkungen

Es ist davon auszugehen, dass es aufgrund der vermehrten Kontrollaufgaben und der aufwendigen Berechnungsmethoden zu einem Mehraufwand kommt, der sich aber aufgrund der zum Teil sehr unklaren Angaben hinsichtlich der Ausführung einzelner Aufgaben schwer beziffern lässt.

Beispielsweise wird die vorgesehene Einzelfallprüfung im Zusammenhang mit der fünfjährigen Wartefrist nach Maßgabe der Kriterien der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu einem zusätzlichen Aufwand und möglicherweise dazu führen, dass höher qualifiziertes Personal eingestellt werden muss. Auch die Vorhaltung und Administration von Deutschkursen und sonstigen Qualifizierungskursen wird zu einem finanziellen Mehraufwand führen.

Darüber hinaus sieht das Gesetz vor, dass das Land den regionalen Trägern die Kosten zu ersetzen hat, die bei der Gewährung der Sozialhilfe an anerkannte Flüchtlinge entstehen. Dieser Ersatz ist auf die Kosten für jene Leistungen beschränkt, auf die ein Rechtsanspruch besteht und die innerhalb der ersten drei Jahre nach der Anerkennung als Flüchtling gewährt werden. Die Auswirkungen der Fluchtbewegung im Jahr 2015 haben gezeigt, dass es insbesondere wegen der hohen Flüchtlingszahlen trotz entsprechender Anstrengungen nicht ausreichend gelingt, die anerkannten Flüchtlinge innerhalb von drei Jahren in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die zeitliche Begrenzung auf drei Jahre benachteiligt die Ballungsräume massiv und sollte daher im Sinne einer fairen Lastenverteilung gestrichen werden. Dies auch deshalb, da das Land beispielsweise die Quartiere für unbegleitete minderjährige Fremde ausschließlich in den Ballungsräumen vorhält, was wiederum dazu führt, dass ein Teil dieser Jugendlichen wiederum in der Sozialhilfe der Ballungsräume versorgt wird.

Sozialhilfe statt Mindestsicherung

Schließlich beurteilen Bürgermeister Luger und Vizebürgermeisterin Hörzing auch die Änderung der Terminologie in „Sozialhilfe“ anstatt „Mindestsicherung“ als kritisch. „Der Begriff Mindestsicherung wurde bewusst gewählt, um eine Stigmatisierung der betroffenen Personen zu vermeiden. Der neue Name des Gesetzes und dessen inhaltliche Ausrichtung sind ein deutlicher Rückschritt in der Sozialpolitik Österreichs“, so Vizebürgermeisterin Hörzing. Die Mindestsicherung war neben der Notstandshilfe das wichtigste Instrument der Armutsbekämpfung. Dass dieses Ziel durch das neue Gesetz erreicht werden kann, ist zu bezweifeln. Die Grundsätze der Armutsbekämpfung finden sich im Gesetzesentwurf nicht wieder. Darüber hinaus werden keine Mindeststandards festgelegt. Durch das Festlegen von Höchstsätzen ist das genaue Gegenteil der Fall. Vielmehr wird im neuen Gesetz davon gesprochen, dass die Sozialhilfe integrationspolitische und fremdenpolizeiliche Ziele unterstützen soll.

(Informationsunterlage zur Pressekonferenz von Bürgermeister Klaus Luger und Sozialreferentin Vizebürgermeisterin Karin Hörzing zur „Sozialhilfe neu“)

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